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Neue Weichenstellung für Agrarentwicklung und Welternährung. Eine Studie der Kammer der EKD für nachhaltige Entwicklung. Mai 2015

5.4 Die Ernährungswirtschaft

5.4.1 Bedeutung von ausländischen Direktinvestitionen

Nachdem in Entwicklungsländern mehrere Jahrzehnte zu wenig in ländliche Entwicklung und Agrarentwicklung investiert worden ist, wird es in den kommenden Jahren darauf ankommen, die Investitionen insgesamt zu steigern. Im Jahr 2009 hatte die FAO den jährlichen Investitionsbedarf für Entwicklungsländer auf 83 Milliarden US-Dollar geschätzt [133]. Ein großer Anteil davon wird laut FAO durch ausländische Direktinvestitionen der Privatwirtschaft (Foreign Direct Investments, FDI) aufgebracht werden müssen.

Über die Berechtigung dieser Zahlenangaben ist in den letzten Jahren intensiv gestritten worden. Zum einen wird angezweifelt, ob der tatsächliche Investitionsbedarf so hoch ist wie angegeben, da die Investitionstätigkeiten von Kleinbauernfamilien durch eigene Arbeitskraft ökonomisch unterschätzt werden. Der wissenschaftliche Begleitausschuss des Welternährungsausschusses hat in seiner Studie von 2013 über Chancen der Investitionsförderung von Kleinbauern darauf hingewiesen, dass derzeit etwa zwei Drittel aller Investitionen in die Landwirtschaft von Kleinbauern getätigt werden, vor allem durch die Nutzung eigener Arbeitskraft, und dass diese Investitionsleistungen systematisch unterschätzt und nicht angemessen erfasst werden. Sollten durch gute Rahmenbedingungen weitere Investitionen von Kleinbauernfamilien angeregt werden, wäre der Gesamtbedarf an zusätzlichen Investitionen möglicherweise deutlich niedriger. Zum zweiten wird bezweifelt, ob die der Investitionsschätzung zugrunde liegende Annahme, dass die weltweite Produktion bis 2050 um 70 Prozent gesteigert werden muss, stimmig ist. Derzeit gehen bis zu einem Drittel der Ernten durch Nachernteverluste verloren. Ein nicht unerheblicher Teil der Agrarproduktion geht zudem verloren, da verarbeitete Nahrungsmittel in Industrie- und auch in Entwicklungsländern ungenutzt und verpackt nach Ablauf des Mindesthaltbarkeitsdatums weggeworfen werden. Die Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln hängt auch davon ab, wie viel Anteile der Agrarproduktion als Futtermittel genutzt werden oder wie viel für die Gewinnung von Agrartreibstoffen genutzt wird. Die Steigerungsvorgaben von 70 Prozent, die 2009 formuliert wurden, sind also mit Vorsicht zu genießen

Trotz dieser Unsicherheiten wird es in den nächsten Jahren darauf ankommen, mehr Investitionen in die Landwirtschaft und in ländliche Entwicklung zu generieren. Die Mittel vieler Entwicklungsländer sind nach wie vor gering. Nur knapp zehn der afrikanischen Länder erfüllen inzwischen die Vorgabe der Afrikanischen Union von 2003, wenigstens zehn Prozent der nationalen Haushalte in diesem Bereich zu investieren. Die Mittel der bi- und multilateralen Geber sind zwar seit dem Tiefpunkt 2005 wieder angestiegen, dennoch hat der Bereich der ländlichen Entwicklung noch längst nicht wieder die Bedeutung wie in den 1980er Jahren. Diese beiden Zahlen bestimmen, wie viele öffentliche Investitionen in dem Sektor getätigt werden. Der Bedarf gerade an öffentlichen Investitionen wird von vielen Agrarwissenschaftlern als sehr hoch angesehen, da die Infrastruktur in ländlichen Räumen oft sehr schlecht ist. Dies betrifft Straßen und Transportmöglichkeiten, aber auch Investitionen in die Lagerhaltung, die Agrarberatung und Veterinärdienste, Wetterinformationen, Saatgutversorgung und insgesamt eine funktionierende staatliche Infrastruktur von Landkatasterämtern bis hin zu Polizei und Justiz. Die öffentlichen Investitionen hätten insbesondere für benachteiligte Produzenten wie Kleinbauernfamilien eine besondere Bedeutung, da gerade sie nicht in der Lage sind, tierärztliche Beratung oder Transportdienstleistungen privat vorzufinanzieren.

Seit der Konferenz der FAO von 2009 werden deshalb von der Agrarwirtschaft vor allem nationale und ausländische private Investitionen in die Landwirtschaft gefordert. Bis 2008 war das Niveau von nationalen und von FDIs in die Landwirtschaft der Entwicklungsländer eher desillusionierend: 2008 betrugen sie nur 5 Milliarden US-Dollar. Weit mehr wurde im Vergleich in die Ernährungswirtschaft der Entwicklungsländer durch FDIs investiert (85 Milliarden US-Dollar), d. h. in die Nahrungsmittelindustrie und in die Vermarktung über Supermärkte, aber nur primär in einige wenige weiterentwickelte Länder. Insgesamt betrugen die FDIs, die vor der Welternährungskrise in den Agrar- und Ernährungssektor der Entwicklungsländer gingen, rund 4 Prozent aller ausländischen Direktinvestitionen, was nicht der wirtschaftlichen Bedeutung dieses Sektors in den Ökonomien der Entwicklungsländer entspricht. Andere Sektoren, vor allem Bergbau und verarbeitende Industrie, waren offensichtlich als Ziele von FDI viel attraktiver.

Auslandskapital ist nicht nur wichtig, um die nationalen Kapitalressourcen zu ergänzen, sondern auch aus ordnungspolitischen Gründen, denn mehr als die Hälfte der Investitionen, die in der Agrarwirtschaft benötigt werden, müssen nach FAO-Angaben in die Versorgungskette fließen (Lagerkapazitäten, Transport, Verteilung), was in der Regel ein privatwirtschaftlicher Investitionsbereich ist. FDIs spielen in allen neueren entwicklungspolitischen Überlegungen aber auch eine große Rolle, weil sie die Bauern mit den Märkten verbinden können, weil mit ihnen die neuesten Technologien und Managementpraktiken in das Land kommen, weil Beschäftigungseffekte damit einhergehen, mehr Waren auf den Binnenmarkt kommen und dadurch die Verbraucherpreise niedrig gehalten werden können. FDIs in den Agrar- und Ernährungssektor haben, so das Ergebnis von Fallstudien der FAO, in zahlreichen Entwicklungsländern erheblich zum volkswirtschaftlichen Wachstum beigetragen [134].

Mit dem Wachstum an Investitionen in den Sektor seit 2008/09 nehmen aber auch die Probleme zu, die mit den Investitionen einhergehen. Dies gilt insbesondere dann, wenn sich die ausländischen Firmen selbst in der landwirtschaftlichen Primärproduktion engagieren und unklare Landbesitzrechte ausnutzen, sich Land aneignen, lokale Bauern verdrängen und eine Plantagenwirtschaft aufbauen, die nur wenig mit dem Binnenmarkt verbunden ist. Gefahren lauern auch bei ihrer möglichen Monopolstellung. Sie erhalten häufig ungerechtfertigte Steuer- und Zollprivilegien, die den Wettbewerb mit einheimischen Firmen verzerren. Sie missbrauchen oft ihre direkte und indirekte politische Macht in den Gastländern, um die nationalen Gesetze so zu beeinflussen, dass sie »investitionsfreundlicher« sind. So berichtet die FAO von erstaunlichen 1000 Gesetzesänderungen in den neun ausgewählten Ländern ihrer Fallstudie, von denen 94 Prozent Entgegenkommen gegenüber den Anlegern waren, um sie ins Land zu locken [135].

Die potenziell positiven sozio-ökonomischen Wirkungen von FDI hängen von vielen Faktoren ab: Von der Fähigkeit der Gastländer, die Rahmenbedingungen entsprechend zu setzen und die Einhaltung der Gesetze auch zu kontrollieren und durchzusetzen; von der Bereitschaft der Firmen, ihre Verantwortlichkeit gegenüber der Gesellschaft des Gastlandes wahrzunehmen; von der Stärke der nationalen Regierungsführung; von dem Organisationsgrad und der Verhandlungskraft der einheimischen Arbeiter und Arbeiterinnen und Zulieferer. Ein Teil der Bedingungen, unter denen ausländische Firmen agieren, sind von außen gesetzt, wie z. B. von verschiedenen WTO-Abkommen, bilateralen Investitionsabkommen und fachspezifischen globalen Regelwerken, die nationale gesetzliche Regelungen zur Folge hatten.

Obwohl es schon immer FDI gab, haben diese Auslandsinvestitionen in den Ernährungsbereich der Entwicklungsländer seit 2007 enorm zugenommen. Das lag einerseits an der Bankenkrise im Norden und der Suche der Geldanleger nach neuen Investitionsmöglichkeiten; es lag aber auch an der neuen Offenheit der Entwicklungsländer für FDI und besonders an den neuen profitablen Anlagebereichen durch gestiegene Nahrungsmittel- und Rohstoffpreise und durch die neuen hoch subventionierten Märkte für regenerative Energie aus (tropischer) Biomasse. Ein Teil dieser FDI stammt von Ländern, die Nettonahrungsmittelimporteure sind und über erhebliche Devisenreserven verfügen; sie erhoffen sich, durch ihr externes Engagement im Grundnahrungsmittelbereich ihre heimische Versorgung durch Importe besser sichern zu können. Statt wie früher, wo die FDI hauptsächlich in tropische Waren für den Export in die reichen Länder gingen, wird jetzt primär in Grundnahrungsmittel, Futtermittel und Biotreibstoffe investiert. Das Auslandskapital hat sich sehr viel näher an der Primärproduktion in der Wertschöpfungskette angesiedelt [136].

Während die ausländischen Investitionsprojekte in großflächige Landkonzessionen für den unverarbeiteten Export von Agrarrohstoffen wenig Ansatzpunkte für volkswirtschaftliche Verknüpfungseffekte wie Nachfolgeinvestitionen und dynamische Kettenreaktionen schaffen, sind mit Investitionen in kompliziertere nationale Wertschöpfungsketten große Erwartungen an sekundäre Wachstumseffekte verbunden. Die positiven Wirkungen erfolgen aber nicht automatisch. Große Sorgfalt ist auf die Ausgestaltung der Verträge zu legen: bei der Formulierung der Konzessions- und Investitionsverträge, der Auswahl des geeigneten Geschäftsmodells (inwieweit einheimische Kleinunternehmen einbezogen sind), der Funktionsfähigkeit der nationalen Gesetze und Regulierungen in dem Bereich, den sozialen und ökologischen Standards, der Technologieauswahl, der Personalpolitik, der Einhaltung von Wettbewerbsregeln, dem Aushandeln von Privilegien für ausländische Führungskräfte und der externen Beschaffungspolitik, der firmeninternen beruflichen Qualifizierung der Arbeitskräfte, der Besteuerung und öffentlichen Infrastrukturvorleistungen.

Eine weitere Problematik ist darin zu sehen, dass Unternehmen die gesamte Wertschöpfungskette im Lebensmittelbereich kontrollieren. Dies beginnt mit dem Saatgut und der Kontrolle der Anbaumethoden über das Erntegut bis hin zum verarbeiteten Fertiggericht. Dieses Konzept, das in den Industriestaaten bereits einen großen Marktanteil besetzt, wird nun auch auf Schwellen- und Entwicklungsländer ausgedehnt. Einen wesentlichen Einfluss üben hier geistige Eigentumsrechte an Saatgut, insbesondere Biopatente aus [137].

5.4.2 Prinzipien verantwortlicher Agrarinvestitionen

Die Frage, wie der Trend zu mehr Agrarinvestitionen bewertet wird und wie diese ggf. verantwortlich ausgestaltet werden können, prägt seit der Welternährungskrise die Debatten gerade im Welternährungsausschuss, in der FAO, in der Gebergemeinschaft wie auch in Entwicklungsländern selber, so z. B. der Afrikanischen Union. Besonders kritisch werden dabei Investitionen in landwirtschaftliche Nutzflächen gesehen, die in den letzten Jahren besonders zugenommen haben. Als Pächter oder Käufer treten dabei unterschiedliche Akteure auf, teilweise andere Staaten oder Institutionen aus anderen Staaten, internationale private Firmen oder Fonds, die im Agrarbereich investieren. Investoren sind aber genauso private Akteure aus Entwicklungsländern selbst. Teilweise sollen die Investitionen der Nahrungsmittelversorgung im Herkunftsland dienen, teilweise der Produktion von Agrargütern für den Weltmarkt, teilweise werden sie aus Motiven der Bodenspekulation getätigt.

Die Debatte wird geprägt durch zwei grundsätzlich unterschiedliche Bewertungen dieser Agrarinvestitionen [138], die sich in der Literatur, aber auch in den Verhandlungen im Welternährungsausschuss immer wieder gegenüberstehen. Eine umfangreiche wissenschaftliche Bewertung fehlt bislang [139]. Die Weltbank und viele Studien der FAO betonen die Chancen ausländischer Investitionen in der Überwindung der langen Unterfinanzierung ländlicher Regionen. Der Trend steigender Investitionen in Land, Agrarwirtschaft und ländliche Entwicklung wird dabei als Chance für die einheimische Bevölkerung bewertet. Die vorhandenen Risiken seien durch ein verantwortungsvolles Management der Investitionen begrenzbar. Auf der anderen Seite, vor allem durch die Zivilgesellschaft, werden die Risiken großflächiger Agrarinvestitionen hervorgehoben. Diese oft als »Landgrabbing« bezeichneten Investitionen können zu Vertreibungen von Kleinbauern führen, mit dem Ergebnis, dass Armut und Hunger zunehmen und Menschen ländliche Regionen verlassen müssen. Gleichzeitig blieben wenig wirtschaftliche Erträge in den Regionen und die gesamtwirtschaftlich positiven Effekte seien begrenzt [140].

Durch die Dokumentation einer zunehmenden Zahl von »Landgrabbing«-Fällen zuerst durch die Nichtregierungsorganisation GRAIN (2008) und dann ab 2010 durch ein von der International Land Coalition koordiniertes Forschungsvorhaben [141] wurde deutlich, dass in der Tat viele der großflächigen Agrarinvestitionen ein hohes Risikopotenzial für Landvertreibungen und andere Formen von Menschenrechtsverletzungen haben. In Reaktion auf die vielen dokumentierten Problemfälle und die wachsende Kritik an FDI im Agrarbereich, begannen die Weltbank, FAO und IFAD sowie die VN-Konferenz für Handel und Entwicklung (United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD) im Auftrag der G20 mit der Erarbeitung und Verabschiedung von sehr allgemein gehaltenen »Prinzipien verantwortlicher Agrarinvestitionen« (Principles for Responsible Agricultural Investments, PRAI) [142]. Die Prinzipien wurden in der Zivilgesellschaft sehr kritisch aufgenommen, da sie inhaltlich als zu dürftig betrachtet wurden und ohne einen partizipativen Prozess der Erarbeitung entstanden waren. Im Welternährungsausschuss (CFS) wurde daraufhin beschlossen, zwei internationale völkerrechtliche Instrumente neu zu entwickeln, um präziser zu beschreiben, was als verantwortliche Agrarinvestition bezeichnet werden kann.

Die »Freiwilligen Leitlinien für die verantwortungsvolle Verwaltung von Boden- und Landnutzungsrechten, Fischgründen und Wäldern im Kontext von Ernährungssicherung« wurden im CFS im Jahr 2012 einstimmig angenommen. Diese Leitlinien machen Vorgaben im Blick auf Investitionen und die sie begleitende nationale Politik. Die freiwilligen Leitlinien formulieren Mindeststandards für Investitionen in Land-, Wald- und Fischereiressourcen. Sie stellen Regeln für Investitionen in Land, bei Enteignungen, Entschädigungen und Agrarreformen auf. Detailliert und mit Rücksicht auf die Menschenrechte beschreiben die Leitlinien Standards guter Regierungsführung von der Preisfeststellung bis hin zur Landverwaltung. Dabei legen sie genau fest, wie die Partizipation der Betroffenen sichergestellt und die Diskriminierung im Zugang und bei der Verwaltung von Land vermieden werden kann. Sie beschreiben, wie traditionelle und informelle Nutzungsrechte beachtet werden können, wie die Rechte indigener Völker angemessen berücksichtigt und Korruption vermieden werden können.

Die Prinzipien verantwortlicher Agrarinvestitionen (PRAI) wurden vom CFS am 15. Oktober 2014 verabschiedet. Die Prinzipien für verantwortliche Agrarinvestitionen sollen die Land-Leitlinien um ökologische, soziale, arbeits- und menschenrechtliche Standards ergänzen. Dazu gehört die Frage nach arbeitsrechtlichen Normen, nach Beschäftigungseffekten und nach ökologischen Auswirkungen der Investitionen. Mit beiden Instrumenten wurde völkerrechtlich schnell auf die steigende Bedeutung von Agrarinvestitionen reagiert. Zusammengenommen können beide Instrumente für private und staatliche Akteure überaus nützlich sein: Mitarbeitende in der Verwaltung öffentlicher Institutionen in ländlichen Regionen haben Kriterien für die Begutachtung von Investitionsanfragen und können entsprechende Auflagen formulieren. Zivilgesellschaftliche Gruppen können sie verwenden, um Agrarinvestitionen und Landtransfers einer kritischen Prüfung zu unterziehen. Investoren können sie zu Rate ziehen, um sicherzustellen, dass ihre Investitionen internationalen Mindeststandards entsprechen. Und schließlich können Experten in der Entwicklungszusammenarbeit sie verwenden, um Regierungen in Hinsicht auf Politiken ländliche Entwicklung zu beraten. Sie könnten auch Kriterien für die Gewährung von Instrumenten der deutschen Außenwirtschaftsförderung bieten, wenn das Entwicklungs- und das Wirtschaftsministerium die Einhaltung dieser Standards zur Bedingung bei der Unterstützung privater Investitionen machten.

5.4.3 Einbezug von Kleinbauern: Outgrower Schemes

Auslandsinvestitionen sind für Regierungen der Entwicklungsländer nicht ohne Voraussetzungen und Gegenleistungen zu bekommen. Sie verlangen wie beschrieben harte Arbeit, Vorleistungen und ein Monitoring, inwieweit die Investoren auch ihren Verpflichtungen nachkommen. Dabei muss jede Regierung für sich entscheiden, wie viel Kraft sie auf das Anlocken und die Kontrolle ausländischer Firmen legen will und wie viel ihr die wirklichen und strategischen Investoren im eigenen Land wert sind: die Masse der Kleinbauern und kleinen Gewerbetreibenden. Die Regierung kann auch deren Investitionstätigkeiten ermutigen und fördern. Neuere Untersuchungen der FAO haben ergeben, dass die Summe des Kapitals, das die Kleinbauern in die Landwirtschaft investieren, die Investitionsmasse der FDI und der nationalen Regierung um ein Vielfaches übersteigt [143]. Wenn das Geschäftsmodell scheitert, können ausländische Investoren wieder abwandern. Die einheimischen Kleinunternehmer dagegen sind dem Land gegenüber loyal. Sie sind viel robuster in Wirtschaftskrisen, denn sie haben keine Alternativen, sie arbeiten mit Familienarbeitskräften und oft unter großer Selbstausbeutung.

Es hat sich gezeigt, dass FDI, die Kleinbauern in ihr Geschäftsmodell mit einbeziehen, indem sie sich von ihnen beliefern lassen, aber ihnen die Kontrolle über ihre Betriebe und ihr Land lassen, die positivsten Entwicklungseffekte hatten. Dies sind meist Projekte der Vertragslandwirtschaft (sog. Outgrower Schemes). Große Firmen lassen sich aus verschiedenen Gründen auf solche Geschäftsmodelle ein: Weil es schwieriger sein mag, selbst an Land zu kommen; weil sie die risikoreiche Primärproduktion lieber einheimischen Kleinbauern überlassen; weil die Familienbetriebe arbeitsintensive Produktionsverfahren mit ihren familieneigenen Arbeitskräften billiger verrichten; weil die Regierungen darauf bestehen oder weil die Firmen Investitionskapital sparen, das die Bauern aufbringen müssen. Es treten aber auch Nachteile für die Unternehmen auf: Es ist ein aufwendiger und zeitraubender Prozess, bis die Erzeugergemeinschaft zusammengefunden hat, gut organisiert und geschult ist. Immer wieder gibt es Konflikte, die ausgetragen werden müssen. Viele Firmen finden dies beschwerlich. Damit sich Vertrauen aufbaut, bedarf es meist einer neutralen dritten Instanz, die in der Anfangsphase als Vermittler operiert. Das können NRO sein, Regierungsinstitutionen, Bauernorganisationen oder auch private Zwischenhändler.

Für die einheimischen Kleinunternehmer ist die Teilnahme attraktiv, weil sie einen gesicherten Absatz haben, mit den nötigen Betriebsmitteln versorgt werden, weil externe Berater auf die Einhaltung der Qualität und Sicherheit der Ware achten und weil die Bauern durch die Firmen unternehmerische und technische Beratung bekommen. Es gibt sogar eine Reihe von Fällen, in denen die Lieferanten langsam Aktienanteile an der Firma erwarben und dadurch in die Entscheidungsfindung auf Arbeitgeberseite mit einbezogen waren.

Damit solche Programme auch wirklich zum gegenseitigen Nutzen sind, müssen die Vertragsbeziehungen genau geprüft werden, denn nur zu leicht können die machtlosen Bauern von den Rechtsanwälten der Firmen übervorteilt werden. Das gilt, obwohl sich herausgestellt hat, dass die meisten Vertragsbauern eher zu der Oberschicht in den umliegenden Dörfern zählen; nur sie können gewisse Voraussetzungen zur Teilnahme erfüllen (genügend Landbesitz, Grundbildung, Betriebskapital, Beziehungen, Informationsvorsprung).

Die zunehmende Bedeutung von Outgrower Schemes mit Vertragsanbau macht es notwendig, dass Regierungen - ähnlich wie für Tarifverhandlungen bei Gewerkschaften - eine Rahmengesetzgebung erlassen, die die Beziehung zwischen den Erzeugern als Vertragsnehmer - zusammengefasst in Erzeugergemeinschaften - und den aufkaufenden Firmen als Vertragsgebern regelt. Doch der beste Rahmen ist nur so gut, wie die Firmen zu seiner Umsetzung im Einzelfall guten Willen zeigen.

Im Falle von Vertragslandwirtschaft müssen Auslandsinvestitionen verantwortlich ausgestaltet werden. Dazu gehört, dass die Investitionen einheimische Kleinunternehmer als Zulieferer einbeziehen, dass der Auswahlprozess der beteiligten Bauern und Bäuerinnen in einem offenen Prozess (Ausschreibung) nach transparenten Kriterien erfolgen muss und dabei auch marginale Erzeuger und Frauen ausreichend berücksichtigt werden müssen. Wichtig wäre es zudem, dass die formalen Zusammenschlüsse der Beteiligten (Erzeugergemeinschaften) als Verhandlungspartner für alle Fragen akzeptiert und ihr kollektives Auftreten gefördert wird. Verträge müssen transparent ausgehandelt werden. Die beteiligten Bauern sollten entsprechend geschult werden. Für Krankheiten und andere Risiken sollten entsprechende Vorkehrungen getroffen werden und die Beteiligten sollten Zugang zu funktionierenden Beschwerdeverfahren haben.

Es gibt freilich nicht nur das eine Modell der Beziehung zwischen Kleinlieferanten und Großfirmen als aufkaufende (und weiterverarbeitende) Hand. Viele lokale Eigenarten bestimmen darüber mit, wie diese Beziehung am besten auszugestalten ist. Der Staat hat allerdings dafür zu sorgen, dass er bei allem Bemühen, ausländische Investoren zu gewinnen, den Schutz von beteiligten Betrieben nicht aufgibt und menschenrechtliche Mindeststandards berücksichtigt.

5.4.4 Verantwortung von Unternehmen

Neben den hier erwähnten Möglichkeiten zum fairen Einbezug von lokalen Erzeugern seien noch drei weitere Entwicklungen benannt, in deren Zusammenhang sich die private Wirtschaft im Ernährungsbereich in eine Verantwortung einbinden lassen kann. Das sind erstens Corporate Social Responsibility-Aktivitäten von Unternehmen (CSR), zweitens die Umsetzung der VN-Leitprinzipien zu Wirtschaft und Menschenrechten und drittens die Bedeutung und Rolle privater Produkt- und Produktionsstandards.

Mit der zunehmenden Deregulierung der Volkswirtschaften und der gleichzeitig stattfindenden Ausdehnung grenzüberschreitender unternehmerischer Aktivitäten ist die Kontrolle von unternehmerischen Aktivitäten nicht leichter geworden. Regierungen in Ländern des Südens sind oft unwillig oder nicht in der Lage, menschenrechtliche, soziale und ökologische Standards für unternehmerische Aktivitäten zu formulieren und/oder durchzusetzen. Dadurch sind teilweise wenig regulierte Regionen oder Länder entstanden bzw. Unternehmen setzen im Wettbewerb Länder mit der Androhung von Standortverlagerungen unter Druck, wenn es um einzuhaltende Standards geht.

Gleichzeitig sind Unternehmen immer wieder durch zivilgesellschaftliche Monitoring- und Kampagnenarbeit öffentlich kritisiert worden, wenn sie besonders schlechte Arbeitsbedingungen oder andere eklatante Verstöße bei der Produktion von Waren oder Dienstleistungen zu verantworten hatten. Unternehmen haben begonnen, durch firmeneigene Verhaltenskodizes fehlende Regulierungslücken durch freiwillige Selbstverpflichtungen teilweise zu schließen. So haben sich in den letzten zehn Jahren Hunderte von internationalen CSR-Initiativen im Dreieck sozialer, ökologischer und ökonomischer Normen angesiedelt. Dabei sind Versprechen zur Einhaltung von Menschenrechten, Arbeitsnormen und Umweltschutz entstanden, die den Kern von freiwilligen Verhaltensstandards bilden. Gemeinsam ist ihnen, dass es sich um eine freiwillige Übernahme gesellschaftlicher Verantwortung von Unternehmen handelt, die teilweise auch über die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen hinausgeht. Beispiele solcher Regelwerke sind zahlreiche firmeneigene Verhaltenskodizes, die später z. T. durch branchen- oder sektorspezifische Kodizes ergänzt wurden. Zur Standardisierung wurden in der Folge Systeme erarbeitet, wie der Social Accountability Standard 8.000, die ISO-Normen 26.000 Guidance on Social Responsibility oder 14.000 zum betrieblichen Umweltmanagement sowie die Global Reporting Initiative (GRI) von 1997. Selten allerdings beinhalten unternehmenseigene wie branchenspezifische Verhaltenskodizes, dass Unternehmen darauf hinarbeiten, bei ihren direkten wie auch indirekten Zulieferern existenzsichernde Löhne zu gewährleisten. Da gesetzliche Mindestlöhne in vielen Entwicklungsländern oft nicht existenzsichernd sind, wäre mit einer solchen freiwilligen Selbstverpflichtung von Unternehmen ein großer Beitrag zur Ernährungssicherung gewonnen.

Orientierung erhalten die privaten freiwilligen Leitlinien durch staatliche Vorgaben, durch Referenzen auf international anerkannte Standards wie etwa die UN-Menschenrechtspakte und die ILO-Kernarbeitsnormen. Damit wurde dem anfänglich verbreiteten Trend vorgebeugt, dass jedes Unternehmen sich seine Standards selbst definiert. Neben bindenden Menschenrechtsnormen können inhaltliche Standards auch aus anderen internationalen Standards übernommen werden, etwa dem Grünbuch der EU zu CSR, das in das Umwelt-Audit-Siegel von EMAS mündete (Eco Management and Audit Scheme), oder den OECD-Leitsätzen für multinationale Unternehmen. Diese zwischenstaatlich vereinbarten Leitlinien schließen zugleich Vorgaben für eine gute Regierungsführung auf Seiten der Gastländer der FDI ein.

Gegenüber schwachen Regierungen haben multinational operierende Unternehmen oft eine starke Verhandlungsposition. In vielen Ländern nutzen sie dies auch zu einer politischen Lobbyarbeit zur Veränderung staatlicher Standards oder sie betreffender Regulierungen. Diese Art von Lobbyarbeit wird in CSR-Politiken oder in Verhaltenskodizes nicht erfasst. Diese CSR-Verhaltensstandards sind in der Regel freiwillige Aktivitäten von Unternehmen. Wenn Unternehmen damit wichtige Teile ihrer unternehmerischen Aktivitäten erfassen und diese auch auditieren lassen, können sie zu maßgeblichen Veränderungen in Firmen beitragen.

Mit den OECD-Leitsätzen existiert ein Instrument, das über eine Freiwilligkeit hinausgeht. Die OECD-Staaten haben mit der Unterzeichnung der Leitsätze zugesagt, einen Beschwerdemechanismus zu installieren. Bei Verstößen gegen die in den OECD-Leitsätzen enthaltenen Standards können dort Beschwerden gegen einzelne Unternehmen vorgetragen werden, auch von Organisationen der Zivilgesellschaft. Dann erfolgt eine Untersuchung durch den nationalen Beschwerdemechanismus. Dieser ist von Land zu Land unterschiedlich institutionalisiert und dadurch auch unterschiedlich wirksam. Bei Erhärtung der Vorwürfe erfolgt eine Untersuchung mit einem Schlichtungsverfahren. Ein Panel unter Führung des Focal Points der Regierung (in Deutschland: Bundesministerium für Wirtschaft) des Heimatlandes der FDI leitet das Verfahren. Dieser Mechanismus unter Einbezug des Staates, der sich als Schiedsrichter einer Verantwortungskultur der international operierenden deutschen Unternehmen begreift, ist ein anstrebenswertes Modell, das weiter auszubauen ist. Weil die unternehmerische Verantwortung für Geschäftsprozesse in dieser Welt zunimmt, ist es für immer mehr Unternehmen auch eine Frage der Wettbewerbsfähigkeit, ein klares CSR-Profil aufzubauen und sicherzustellen, dass dieses auch umgesetzt wird [144].

Um der Vielfalt der CSR-Ansätze und Initiativen ein gemeinsames Dach zu geben, hat der damalige Generalsekretär der Vereinten Nationen 1999 vorgeschlagen, einen Global Compact mit Unternehmen einzurichten, in dem sich Unternehmen auf die Einhaltung international anerkannter Standards verpflichten. Insgesamt wurden zehn Prinzipien formuliert, von denen sich sechs auf die Achtung und Einhaltung von Menschenrechten und Kernarbeitsnormen beziehen. Der Global Compact ist dadurch zur vielleicht größten CSR-Initiative mit weltweit 7.000 Mitgliedsfirmen geworden [145]. Eine Überprüfung oder Sanktionsgewalt kennt der Global Compact nicht. Zur Anschauung hier die Bereiche: Menschenrechte, Vereinigungsfreiheit, keine Zwangsarbeit, keine Kinderarbeit, Antidiskriminierung, vorsorgende Haftung bei Umweltschäden, Stärkung des Umweltbewusstseins, umweltfreundliche Technologien, Antikorruption. So schwach der Global Compact auch sein mag, immerhin bietet er der Zivilgesellschaft und den Medien eine Handhabe, um zu prüfen, ob die Nachhaltigkeitsleistung der Unternehmen, die Mitglied sind, in einem Verhältnis zu dem kommunizierten Erfolg steht; erkennt man hier einen Widerspruch, handelt es sich um »Greenwashing«. Darüber hinaus hat der Global Compact Menschenrechte als zentralen Teil der Prinzipien verankert, die unternehmerisches Handeln leiten sollen. Diese waren in vielen Verhaltenskodizes von Unternehmen nicht enthalten.

Eine Erweiterung und Stärkung hat die Debatte zur Achtung von Menschenrechten mit der Verabschiedung der Leitprinzipien der Vereinten Nationen zu Wirtschaft und Menschenrechten bekommen [146]. Die Leitprinzipien heben zunächst die menschenrechtlichen Verpflichtungen der Staaten hervor. Diese müssen sicherstellen, dass Unternehmen sich an international vereinbarte Menschenrechtsnormen halten. Darüber hinaus machen sie deutlich, dass Unternehmen selbst aber auch die Verantwortlichkeit haben, Menschenrechte zu achten. Sie müssen mit der gebotenen Sorgfalt (»due diligence«) sicherstellen, dass es im Rahmen ihrer Unternehmenstätigkeit zu keinen Menschenrechtsverletzungen kommt. Unternehmen müssen dabei ihre gesamten Aktivitäten entlang der Wertschöpfungskette überprüfen, inklusive aller Zulieferbeziehungen. Die Umsetzung der Leitprinzipien steht jetzt auf der Agenda sowohl der Regierungen als auch der Unternehmen.

Neben den CSR-Initiativen sind im Agrar- und Ernährungsbereich in den letzten zwei Jahrzehnten Produkt- und Produktionsstandards entstanden, die eine wachsende Bedeutung für landwirtschaftliche Produzenten haben. Hier sind zunächst die Standards der globalen Nahrungsmittelindustrie und der Supermärkte zu nennen. Produzenten auch in Entwicklungsländern müssen sich an diese Standards halten, wenn sie Zugang zum internationalen Lebensmittelgeschäft bekommen wollen. Bei Kleinbauern, die Schwierigkeiten haben, diese Standards zu erreichen, können sie effektiv zum Ausschluss aus diesem Markt beitragen.

Parallel dazu gibt es Zertifizierungsverfahren zur Produktdifferenzierung, die in der Regel besondere Produktqualitäten hervorheben und dies durch entsprechende Etikettierung für den Endverbraucher transparent machen. In der Regel können so ethisch orientierte Verbraucher für die sozialen oder ökologischen Sonderleistungen freiwillig mehr für die zertifizierte Ware zahlen. Solche freiwilligen Produktions-Standards können in der internationalen Agrarwirtschaft unter den gegebenen marktwirtschaftlichen Bedingungen ein erfolgreicher Weg sein, für mehr Fairness, Sozialengagement und Umweltbewusstsein zu sorgen. Zu den im internationalen Agrar- und Ernährungsbereich wichtigen privaten branchenspezifischen Zertifizierungssystemen zählen: Fair Trade Labelling Organizations (FLO), Transfair, IFOAM (für Produkte des ökologischen Landbaus), Rainforest Alliance (RA), Marine Stewardship Council (MSC), Forest Stewardship Council (FSC), Zertifizierung nachhaltig erzeugter Biomasse (REDcert).

Diese Standards erfordern allerdings z. T. erhebliche Investitionen von den Produzenten. Um die Kriterien zu erfüllen, sind i. d. R. erhebliche betriebliche Umstellungen, Weiterbildung und Anfangsinvestitionen vonnöten; hinzukommen noch die hohen Kosten der Zertifizierung, der Kontrolle und der Dokumentation. Vielen der ärmeren Kleinbauernfamilien fehlen die Zugänge und Kenntnisse, sich an solchen Siegelinitiativen zu beteiligen. Erfolgt die Siegelung über ein Genossenschaftssystem, wie beispielsweise im Bereich von Kaffee und Kakao, kann die Beteiligung von Kleinbauern gelingen. Der Gesamtbeitrag von Standardprogrammen zur Armutsbekämpfung ist allerdings begrenzt.

5.4.5 Empfehlungen zur Verantwortung von Unternehmen

Die Kammer der EKD für nachhaltige Entwicklung ist der Auffassung, dass den privaten Investitionen in den Agrar- und Ernährungsbereich der Entwicklungsländer eine wichtige Rolle bei der Ernährungssicherung zukommt. Zentral sind zunächst allerdings die Investitionstätigkeiten der Hunderte Millionen bäuerlicher Familienbetriebe. Ausländische Direktinvestitionen sind zu befürworten, wenn sie sich an zentrale Prinzipien der Unternehmensverantwortung halten:

  • Deutschland sollte die Umsetzung der VN-Leitprinzipien zum Thema Wirtschaft und Menschenrechte zügig vorantreiben.
  • Die Unternehmen sollten sich für eine glaubwürdige Umsetzung der VN-Leitprinzipien engagieren.
  • Die Unternehmen sollten sich darauf verpflichten, in absehbarer Zeit existenzsichernde Löhne in ihren Lieferketten zu gewährleisten.
  • International operierende Unternehmen sollten sich einem internationalen Standard des CSR (Corporate Social Responsibility) anschließen, die entsprechenden völkerrechtlichen Standards wie die VG Land und die RAI-Prinzipien beachten sowie mögliche Selbstverpflichtungen einhalten und darüber Rechenschaft ablegen. Unternehmerisches Engagement in schwachen Staaten, Failed States und repressiven Staaten verlangt ein besonderes Fingerspitzengefühl und darf auf keinen Fall das Machtvakuum zur Aneignung ungerechtfertigter Vorteile ausnutzen.
  • Das OECD-Beschwerdeverfahren der Leitsätze für multinationale Unternehmen kann eine große Bedeutung haben. Das Beschwerdeverfahren in Deutschland sollte verbessert und effektiver gemacht werden.


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