Unser tägliches Brot gib uns heute

Neue Weichenstellung für Agrarentwicklung und Welternährung. Eine Studie der Kammer der EKD für nachhaltige Entwicklung. Mai 2015

4.5 Entwicklungspolitik

4.5.1 Schwerpunkte der deutschen Entwicklungszusammenarbeit

Seit der Ernährungskrise 2007/08 stehen sowohl die Verbesserung der Agrar- und Ernährungssicherungspolitik als auch die Förderung des ländlichen Raums in den armen Ländern wieder auf der politischen Agenda der internationalen Gebergemeinschaft und der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Jahrzehntelang waren die Landwirtschaft und der ländliche Raum vernachlässigt worden. Der Anteil des Agrarbereichs an der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit sank im Jahr 2007 auf einen historischen Tiefstand von drei Prozent. Gut drei Jahrzehnte lang gingen die Investitionen in ländliche Entwicklung und Agrarentwicklung in Entwicklungsländern zurück. Die günstigen Preise, zu denen Nahrungsmittel auf den Weltmärkten zu erwerben waren, hatten auch viele Entwicklungsländer dazu verleitet, sich aus der Förderung ihrer Landwirtschaft zurückzuziehen (vgl. Kap. 4.2). Die staatlichen Maßnahmen konzentrierten sich auf die Ballungsgebiete mit den politisch relevanten Bevölkerungsschichten.

Mit der Krise 2007/08, die auch das Scheitern eines Konzeptes der handelsbasierten Ernährungssicherung offenbarte, setzte ein Prozess des Umdenkens ein - in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit wie auch in der nationalen Politik vieler Entwicklungsländer. Für die Förderung der Landwirtschaft und der ländlichen Räume wurden sowohl die technische als auch die finanzielle Kooperation seither wieder ausgebaut. Der neue politische Konsens lautet nun: Der ländliche Raum und der Agrarsektor in den armen Ländern müssen im Sinne einer integrierten ländlichen Entwicklung stärker gefördert werden, um den Hunger zu bekämpfen, um eine wachsende Bevölkerung mit mehr einheimischen Nahrungsmitteln versorgen zu können und um die Abhängigkeit von der Volatilität der Weltagrarmärkte zu reduzieren.

Beim G8-Gipfel 2008 wurde die L’Aquila Food Security Initiative (AFSI) gestartet. Die größten Geberstaaten verpflichteten sich dazu, in den Jahren 2010 bis 2012 insgesamt 22 Milliarden US-$ für Maßnahmen zur dauerhaften Überwindung der Nahrungsmittelkrise bereitzustellen. Deutschland sagte zu, in diesem Zeitraum insgesamt drei Milliarden US-$ (700 Millionen Euro jährlich) für ländliche Entwicklung und Ernährungssicherung beizusteuern. Nach Angaben der OECD entfielen im Jahr 2012 wieder durchschnittlich 5,5 Prozent der bilateralen ODA-Mittel auf den Agrarsektor, Tendenz steigend. Die Weltbank stellte im selben Jahr 9,1 Prozent ihrer Mittel für diesen Bereich zur Verfügung.

Um das Engagement im Blick auf die Welternährungslage, die Förderung des landwirtschaftlichen Sektors und des ländlichen Raumes in den Entwicklungsländern zu koordinieren und kohärent zu gestalten, wurde in Deutschland 2008 eine interministerielle Ressortarbeitsgruppe eingerichtet. Die programmatischen Aussagen dieser Ressortarbeitsgruppe können als Leitlinien des deutschen Engagements in Fragen der Ernährungssicherung eingeordnet werden und spiegeln sich auch in den Strategien der jeweiligen Ministerien, insbesondere im Entwicklungs- und Agrarministerium, wider. Das BMZ hat seither mit einer Reihe von strategischen Papieren diese Leitlinien noch stärker für den Bereich der Entwicklungszusammenarbeit spezifiziert. Das Agrarministerium hat sein Engagement bei der Welternährungsorganisation FAO und dem Welternährungskomitee CFS verstärkt und in den Jahren 2011/12 den Prozess zu der Ausarbeitung der »Freiwilligen internationalen Leitlinien für den Zugang zu Land« maßgeblich beeinflusst. Die Aktivitäten dieser beiden Ressorts werden über den Arbeitskreis Welternährung von Nichtregierungsorganisationen, den Durchführungsorganisationen und der Wissenschaft kritisch begleitet. Die Bundesregierung hat ihr Engagement für ländliche Entwicklung und für die Verbesserung der Ernährungssicherung seit 2008 finanziell und ideell ausgebaut und diesen Bereich zu einem Schwerpunkt ihres internationalen Entwicklungsengagements gemacht.

Mit der Anfang 2014 lancierten Sonderinitiative »Eine Welt ohne Hunger« knüpfte auch die neue Leitung des BMZ an diese Schwerpunktsetzung an, die bereits in der schwarzgelben Regierungskoalition angebahnt worden war. Für Ernährungssicherung und ländliche Entwicklung sollen zukünftig jährlich mindestens eine Milliarde Euro bereitgestellt werden. Im Mittelpunkt stehen (mindestens) zehn grüne Innovationszentren zur Förderung landwirtschaftlicher Wertschöpfung in mehreren afrikanischen Ländern sowie in Indien. Das BMZ hat zudem mit der Entwicklung einer Ernährungssicherungsstrategie sowie eines Aktionsplans zur Stärkung einer Landpolitik begonnen.

Mit seiner Sonderinitiative möchte das BMZ einen deutlichen Beitrag zur Überwindung des Hungers leisten. Insgesamt zeichnet sich in den Vereinten Nationen ein Konsens darüber ab, das Ziel, den Hunger bis zum Jahr 2030 vollständig zu überwinden, ebenso wie das Ziel, die extreme Armut bis 2030 abzuschaffen, als zentrale Ziele einer Post-2015-Agenda aufzunehmen. Damit würde die neue Entwicklungsagenda weit über die Zielsetzung der MDGs, die nur eine Halbierung des Anteils der Armen und Hungernden vorsahen, hinausgehen.

So sehr diese Ambitionen und der neue Schwung im Kampf gegen den Hunger auch zu begrüßen sind, so strittig sind nach wie vor die Strategien und Maßnahmen, die verfolgt werden, um diese Ziele zu erreichen. So spiegelt auch das vom BMZ angestoßene Maßnahmenpaket eine gewisse Beliebigkeit wider. Es wird nicht klar, welche Ziele mit welchen Maßnahmen erreicht werden sollen. Das Ministerium betont stärker die wirtschaftlichen als die armutsorientierten Aspekte der Entwicklungszusammenarbeit. Mit dem Ansinnen, die leistungsfähigen kleinbäuerlichen Familienbetriebe mit Marktpotenzial in die Wertschöpfungsketten der Agrar- und Ernährungswirtschaft zu integrieren, drohen gerade die spezifischen Bedürfnisse der Mehrheit der von Armut und Hunger bedrohten bäuerlichen Familien, die nicht in der Lage sind, für die städtischen Supermärkte zu produzieren, aus dem Blick zu geraten.

Insgesamt ist es in den letzten Jahren zu einer deutlichen Rückorientierung des BMZ und der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) auf die Grundnahrungsmittel gekommen. So stehen nun Feldkulturen wie Reis, Soja, Maniok u.a. im Fokus, während der Cash-Crop-Schwerpunkt der vorherigen Jahre auf Baumwolle, Cashewnüsse, Kakao und Kaffee in den Hintergrund tritt. Diese Entwicklung ist grundsätzlich positiv zu bewerten. Schwierig bleibt aber, dass von Seiten des BMZ und der GIZ der bei den Cash-Crops erprobte Wertschöpfungskettenansatz auf die anderen Feldfrüchte übertragen wird. Dieser Wertschöpfungsansatz bleibt stark am gescheiterten Konzept der handelsbasierten Ernährungssicherung orientiert und kann gerade marginalisierte Gruppen nicht erreichen.

Man möchte offenbar zwei Fliegen mit einer Klappe schlagen: Zum einen erhoffen sich das BMZ und die internationale Gebergemeinschaft durch Investitionen in die Entwicklungszusammenarbeit auch Impulse für die eigenen agrarwirtschaftlichen Unternehmen. Zum anderen soll es dadurch auch Trickle-down-Effekte für die Armen geben. Jedoch wird übersehen, dass gerade viele marginalisierte Armutsgruppen im ländlichen Raum auf absehbare Zeit nicht in Wertschöpfungsketten und eine inputorientierte Intensivlandwirtschaft integriert werden können. Für eine effektive Armutsbekämpfung wären beispielsweise Ausbildungsinvestitionen und Kapazitätsbildungsprogramme vor allem für Frauen, die in der Landwirtschaft tätig sind, sowie sozialpolitische Programme sinnvoller, als kapitalkräftigen Agrarunternehmen die Türen für die Märkte in den Entwicklungsländern zu öffnen.

Das anhaltende Engagement des BMZ für die G 8-New Alliance in Afrika oder für die German Food Partnership deuten darauf hin, dass dem privatwirtschaftlichen kapitalgestützten Engagement mehr und schneller zugetraut wird, Hunger und Armut zu reduzieren, als den oft langwierigen partizipatorischen und basisorientierten Entwicklungsmaßnahmen wie Kleinbauernförderung, Entwicklung von regionalen Märkten oder dem Aufbau von Basisgesundheitsdiensten.

4.5.2 Empfehlungen zur Entwicklungspolitik

  • Die Verbesserung der Ernährungssicherung ist die herausragende Aufgabe der Landwirtschaftsförderung. Dies sollte sich auch klar in der Projektförderung der Entwicklungszusammenarbeit widerspiegeln; durch die Förderung einer nachhaltigen, agrarökologischen und armutsreduzierenden bäuerlichen Landwirtschaft kann dies am besten erreicht werden. Daher sollte die Verbesserung von wissensbasierten Methoden der Produktionssteigerung, die den (klein)bäuerlichen Verhältnissen gerecht werden und die Organisation des Wissenstransfers dieser Methoden zwischen Bauerngruppen für das BMZ im Agrarbereich Priorität haben.
  • Die staatliche Politik im Bereich der ländlichen Entwicklung muss sich zentral an den Menschenrechten, insbesondere dem Recht auf Nahrung, orientieren.
  • Der Fokus der Förderpolitik ist in erster Linie auf marginalisierte Gruppen, insbesondere arme Kleinbauern und Kleinbäuerinnen, zu legen. Sie sollten u. a. dabei unterstützt werden, traditionelles Saatgut zu erhalten, zu verbreiten und züchterisch zu optimieren. Bei den Armutsgruppen wird eine Steigerung der Produktion mit Maßnahmen der grünen Gentechnik nicht greifen, weil diese Gruppen gar nicht die finanziellen Mittel haben, sich jährlich gentechnisch verändertes Saatgut und Pestizide zu kaufen. Das Risiko weiterer Verarmung würde sich durch die Abhängigkeit von zugekauftem Saatgut sogar verschärfen.
  • Der Zugang zu und die ökologisch nachhaltige Nutzung von natürlichen Ressourcen ist die Grundlage der landwirtschaftlichen Produktion für Kleinbauern und Kleinbäuerinnen. Hier könnten aus Sicht der Kammer der EKD für nachhaltige Entwicklung die vorhandenen Strategieansätze insbesondere im Blick auf Land und Wasser noch stärker entwickelt werden. Die Entwicklungszusammenarbeit kann eine zentrale Rolle bei der Schaffung und Wahrung eines gerechten Zugangs zu diesen Produktionsgrundlagen und deren Schutz spielen. Dabei sind Ansätze zur Unterstützung lokaler und nationaler Strategien und Prozesse für einen gerechten Zugang zu natürlichen Ressourcen, die über die Eindämmung des »Landgrabbing« hinausgehen, von elementarer Bedeutung.
  • Die Kohärenz entwicklungspolitischer Maßnahmen mit den Effekten von Maßnahmen anderer Politikbereiche auf die Ernährungssicherung in den Entwicklungsländern muss deutlich verbessert werden. Das BMZ muss noch viel stärker das entwicklungspolitische Kohärenzgebot gegenüber den anderen relevanten Politikbereichen einfordern.
  • Angesichts des Scheiterns des Konzepts der handelsbasierten Ernährungssicherung sind dringend eine Überarbeitung und eine Reform des Handelsregimes und der WTO erforderlich. Der WTO-Beschluss von Bali und der Konflikt um die indische Right to Food Politik sollten hier als abschließendes und mahnendes Beispiel dafür betrachtet werden, dass hoffentlich zum letzten Mal Handelsinteressen über Menschenrecht gestellt wurden. Die Ereignisse von Bali zeigen aber auch, wie viel gerade in Deutschland noch für ein kohärentes und prioritäres Vorgehen für das Recht auf Nahrung zu tun ist.
  • Die Bundesregierung sollte sich für eine Reform der Länderabkommen der G8 New Alliance for Food Security and Nutrition, insbesondere in den Bereichen Land und Saatgut, einsetzen. Zusätzlich ist mehr Transparenz hinsichtlich der eingegangenen Verpflichtungen gegenüber den multinationalen Konzernen erforderlich.


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